В  первый блог из этой серии мы обсуждали, что те, кто участвует в амнистиях, также, как правило, являются людьми, допустившими непреднамеренные ошибки, то есть «добрыми», а не плохими актерами. Мы обсудили, почему может иметь смысл предложить ту или иную форму амнистии перед внезапным увеличением наказаний или принуждением к исполнению. В противном случае повышение, скорее всего, будет воспринято как несправедливое и подорвет доверие к правительству. Более того, снижение доверия может подорвать добровольное соблюдение требований.

В  второй блогМы привели данные, показывающие, что, в соответствии с исследованиями по амнистиям, первая альтернатива амнистии IRS – Инициатива по добровольному соблюдению оффшорных требований (OVCI) – обычно привлекала людей, которые не сообщили об оффшорных счетах, но заплатили налоги или занизили небольшие суммы. Несмотря на опыт IRS с OVCI, оно разработало свою программу добровольного раскрытия информации в офшорах (OVDP) как универсальную карательную программу для злоумышленников. Он отговаривал добросовестных субъектов использовать давно доступные им варианты без штрафных санкций (например, подачу уточненных деклараций) и делал заявления, которые отговаривали их от отказа. Некоторые почувствовали давление, вынуждающее их согласиться заплатить непропорциональные штрафы за исправление честных ошибок. Им это казалось несправедливым и подрывало доверие к агентству. Мы цитировали исследования, показывающие, что доверие к правительству коррелирует с добровольным соблюдением требований. Таким образом, мы не были удивлены, обнаружив исследование, которое показало, что OVDP снизил добровольное соблюдение требований.

В этом блоге мы описываем, как IRS в конечном итоге создала разумные альтернативы для добросовестных субъектов. Хотя налоговая служба было объявлено 13 марта 2018 года о прекращении ОВДП, мы также обсуждаем, как можно улучшить программу.

IRS в конечном итоге создала разумные альтернативы для добросовестных субъектов

В 2012 году, почти через девять лет после того, как IRS начала свои инициативы по оффшорным расчетам, она создалаобтекаемыйПрограмма, которая представляла собой подходящую альтернативу карательной программе оффшорных добровольных расчетов для нерезидентов «низкого риска», допустивших относительно небольшие и, вероятно, непреднамеренные ошибки. Хотя упрощенная подача документов не привела к заключению соглашений и даже не помешала Налоговому управлению США проверять налоговые декларации, они стали решением для многих налогоплательщиков, которые просто хотели исправить прошлые ошибки, не подвергаясь обвинениям в «тихих исправлениях», против которых предупреждало Налоговое управление США.

С 1 сентября 2012 г. по 24 апреля 2014 г. упрощенная программа привлекла 8,851 налогоплательщика, и только восемь процентов (или 697 налогоплательщиков) были отнесены к группе высокого риска и проверены. Даже среди группы «высокого риска» большая часть доходности (51 процент) не была изменена IRS. Среди тех, чья прибыль была скорректирована, средняя корректировка составила всего 810 долларов за доход..

18 июня 2014 г. Налоговая служба США учредила ОВДП 2014 г. и создала две новые «упрощенные» программы и отменил более низкие пятипроцентные и 12.5-процентные штрафные ставки ОВГП. Налогоплательщики должны были подтвердить, что их нарушения не были умышленными, сообщить о доходах с незарегистрированных счетов и уплатить любые вытекающие из этого налоги. Резиденты будут подвергаться пятипроцентному штрафу (в соответствии с так называемыми упрощенными внутренними оффшорными процедурами (SDOP)). Нерезиденты не будут подлежать штрафу (в соответствии с так называемыми упрощенными иностранными оффшорными процедурами). IRS также создала программы (здесь и здесь) для тех, у кого есть информация о неполадках в подаче декларации и обоснованной причине. Впервые Налоговое управление США предложило разумные альтернативы некоторым добросовестным субъектам.

Кроме того, 13 мая 2015 года налоговая служба США поручил его проверяющие «в большинстве случаев» ограничивают штрафы за нарушения в отношении иностранных банковских и финансовых счетов (FBAR) до 50 процентов от максимального совокупного баланса незарегистрированных счетов в течение рассматриваемого года (годов), если они являются умышленными, и 10,000 2012 долларов США за каждое нарушение. год, если это не так. (В течение нескольких лет IRS позволяла общественности поверить в то, что она может применить это положение необоснованно непропорционально.) Это руководство снизило риск отказа добросовестных субъектов от участия в OVDP. Возможно, потому, что это руководство и оптимизированные программы предоставили им альтернативу, непропорциональность офшорных штрафов, похоже, уменьшилась в рамках OVDP XNUMX года, как показано ниже.

Рисунок 1. Сравнение медианных оффшорных штрафов с неучтенными налогами по медианному размеру счета и представленности для программы OVD 2012 года.

В рамках SDOP (инициативы резидентов США) IRS по-прежнему предлагало наказывать жителей США, которые выступили добровольно и чьи нарушения не были умышленными, но пятипроцентная ставка штрафа была более соразмерной. Более того, налоговая служба перестала причислять их к уклоняющимся от уплаты налогов. Те, кто уже обращался в ОВДП во время переход периоду предлагались заключительные соглашения на тех же условиях, что и оптимизированная программа.

Однако налоговая служба отказалась обеспечить возмещение людям, которые имели бы право на упрощенное лечение, если бы они уже согласились на более высокий оффшорный штраф в соответствии с подписанным заключительным соглашением. Национальный адвокат налогоплательщиков Управление по борьбе с наркотиками (DEA) законодательство, разрешающее и требующее от IRS внесения в них поправок. Налогоплательщиков не следует наказывать за досрочное исправление ошибок.

Куда нам идти дальше: стоит ли нам прекращать ОВДП?

Некоторая программа урегулирования, вероятно, должна быть продолжена. Существует мало свидетельств того, что соблюдение международных требований к предоставлению информации стало нормой. Например, по оценкам Госдепартамента США, в 2016 году за границей проживало девять миллионов граждан США, но в том году правительство получило лишь около 1.2 миллиона FBAR. Налоговое управление США привел что в 600 году в ОВДП поступило всего 2017 заявлений как повод для закрытия программы. Однако отсутствие интереса может быть связано с тем, что налогоплательщики и налоговые специалисты считают управление программой IRS настолько несправедливым, что лучше рисковать постоянным несоблюдением требований или тихими исправлениями, чем участвовать.

Программы урегулирования и другие альтернативы амнистии могут быть особенно эффективными, если агентство сможет взять на себя убедительное обязательство улучшить соблюдение норм путем более эффективного разъяснения и обеспечения соблюдения правил в будущем или облегчения их соблюдения. В таких случаях программа может увеличить доходы, сэкономить ресурсы и улучшить соблюдение норм, не создавая при этом ощущения, что она несправедливо удивляет честных людей внезапными и непропорциональными штрафами. Этот подход согласуется с моделью гибкого регулирования, а также права налогоплательщика быть информированным, качественным обслуживанием, конфиденциальностью, а также честной и справедливой налоговой системой.

В обычных обстоятельствах налоговым органам может быть сложно изменить нормы соответствия. Однако IRS начинает получать и использовать больше информации в результате принятия Закона о соблюдении налогового законодательства по иностранным счетам (FATCA) и программ обмена информацией. FATCA предоставляет иностранным финансовым учреждениям стимул сообщать информацию о своих клиентах в США в IRS, а правительствам иностранных государств – подписывать двусторонние соглашения об автоматическом обмене информацией. IRS получала и может продолжать получать новую информацию от офшорных банков и финансовых учреждений. Многие страны также согласились на автоматический обмен информацией в рамках Common Reporting Standard, а Организация экономического сотрудничества и развития Управление по борьбе с наркотиками (DEA) чтобы страны-члены рассмотрели OVDP до начала этих обменов. Те, кто это сделал, часто объясняют успех своих ОВГЗ этими соглашениями об автоматическом обмене.

В таких случаях налогоплательщики, ранее соблюдавшие требования, могут быть раздражены амнистией или альтернативой амнистии, но не должны чувствовать себя глупо из-за соблюдения требований, учитывая повышенную вероятность того, что будет обнаружено занижение отчетности. Участники экономят государству деньги, которые в противном случае ему пришлось бы потратить на обеспечение соблюдения законов; и последующее несоблюдение требований участниками с большей вероятностью будет обнаружено и наказано, что высвободит ресурсы для агентства, чтобы преследовать тех, кто не участвует.

Что касается всех остальных, то программа урегулирования показывает, что агентству можно доверять в том, что оно будет применять только разумные и соразмерные наказания в отношении тех, кто был предупрежден, устраняя по крайней мере одно оправдание для будущего несоблюдения требований (т.е. отсутствие справедливости и соразмерности со стороны агентства). Таким образом, поскольку новые автоматизированные обмены информацией и другие виды предоставления информации третьим сторонам становятся доступными для использования IRS, у нее появляется редкая возможность использовать программы расчетов и другие формы амнистии в качестве менее затратного способа улучшить соблюдение норм при соблюдении требований. права налогоплательщика при условии, что это может устранить законные опасения по поводу неправомерного использования конфиденциальной налоговой информации.

IRS, несомненно, захочет и дальше рассчитываться со многими налогоплательщиками, особенно с теми, кто добровольно соглашается соблюдать требования. Действительно, он будет и впредь стремиться поощрять такое сотрудничество и обеспечивать, чтобы эти урегулирования были последовательными, справедливыми и прозрачными. Таким образом, даже после завершения текущего OVDP, оно, вероятно, решит, что некоторая форма программы раскрытия информации и урегулирования была бы полезной, хотя ее нельзя назвать OVDP.

Если мы сохраним ту или иную форму OVDP, как нам это исправить?

Я обсуждал проблемы с OVDP IRS в десяти отчетах Конгрессу (не считая моих ответов на ответы IRS) – пяти годовых отчетах (2017, 2014, 2013, 2012и 2011) и пять отчетов о целях (2018, 2017, 2014, 2013 и 2012) – и в ТАД 2011-1, которого я повысил до бывшего комиссара IRS Шульмана. (Он не ответил.) Чтобы сохранить доверие к агентству и подозрения в том, что сотрудники IRS действуют произвольно, я неоднократно предлагал IRS многие (но не все) из следующих рекомендаций:

1. Опубликуйте руководство по программе, связанное с OVDP, как процедуру получения доходов (или аналогичное руководство, опубликованное в Бюллетене налоговых органов) после получения и включения комментариев от внутренних и внешних заинтересованных сторон, как и в случае других важных процедур. Как мы обсуждали, исследовании обнаружили, что амнистии оказали значительно большее положительное влияние на добровольное соблюдение законов, когда граждане голосовали за них. Хотя предоставление заинтересованным сторонам возможности комментировать не является таким совместным процессом, как голосование, оно может повысить воспринимаемую легитимность программы и решить проблемы с часто задаваемыми вопросами.
2. Поручите интерпретацию руководства по программе, связанной с OVDP, адвокатам или техническим консультантам, чьи советы должны быть раскрыты для общественности точно так же, как советы главного юрисконсульта в соответствии с § 6111 IRC. В противном случае у налогоплательщиков сложится впечатление, что IRS работает несправедливо, основываясь на секретных правилах.
3. Предоставляйте инструкции сотрудникам OVDP только путем распространения временных инструкций, которые публикуются на irs.gov и включаются в IRM, который также раскрывается общественности. Это уже требуется ИРМ 11.3.7.2 и Закон о свободе информации, 5 Кодекс США 552 (а) (2), но IRS иногда передает разъяснения посредством частных встреч или звонков, нераскрытых электронных писем, учебных материалов, руководств, пособий и других материалов, размещаемых на внутренних сайтах SharePoint. Эти материалы следует разместить на сайте irs.gov.
4. В случаях OVDP разрешите налогоплательщикам проводить совещание с любым, кто принимает решение по их заявлениям (например, налоговым агентом, территориальным менеджером или Центральной контрольной комиссией) или консультирует другого сотрудника, который принимает решение по спорному вопросу (например, , технический консультант или юрист IRS). Кроме того, потребовать от консультанта объяснить налогоплательщику свои доводы в письменной форме и пересмотреть рекомендации в свете любых новых фактов или анализа, предоставленных налогоплательщиком. В противном случае налогоплательщики не будут уверены, что их факты и аргументы были поняты и учтены или что их дело было рассмотрено должным образом.
5. Разрешить налогоплательщикам повышать или обжаловать решения налогового агента по OVDP в соответствии с процедурами, которые будут опубликованы в IRB. Разрешение апелляций в независимую функцию придало бы достоверность решениям.
6. Установите процедуры, которые помогут налогоплательщикам приостановить период ограничения возврата в отношении платежей, поданных с помощью OVDP или упрощенных заявок, по крайней мере, до шести месяцев после того, как IRS завершит рассмотрение дела. IRS уделяет большое внимание тому, чтобы период оценки не истекал при рассмотрении дел, и ему следует прилагать такие же усилия, чтобы гарантировать, что налогоплательщики не потеряют платежи, которые они вносят для участия в этих программах, просто из-за продолжительности процесса.
7. Когда налогоплательщики отказываются от участия в программе OVDP или исключаются из нее, Налоговое управление США не должно проводить проверку непредставления налоговых деклараций, подлежащих уплате более чем за шесть лет до раскрытия информации.  Заявление о политике 5-133 предусматривает, что IRS обычно будет обеспечивать соблюдение требований по подаче деклараций только за предыдущие шесть лет. Поскольку те, кто подает заявку на OVDP, как правило, меньше всего склонны к несоблюдению требований, их не следует наказывать более строго, чем тех, кто не предоставил добровольное раскрытие информации.
8. Разрешить налогоплательщикам вносить поправки в свои заключительные соглашения, чтобы получить выгоду от любых выгодных для налогоплательщиков изменений в условиях программы, связанных с OVDP, точно так же, как это сделало IRS, когда оно предложило пятипроцентные и 12.5-процентные ставки, доступные в рамках программы 2011 года, тем, кто уже подписал заключительное соглашение. соглашения в рамках ОВГП 2009 года. Если IRS считает, что у нее недостаточно полномочий для возобновления соглашений, ей следует сотрудничать с Казначейством, чтобы оказать поддержку администрации моему законодательная рекомендация (стр. 341), чтобы разрешить такие изменения. Это необходимо для того, чтобы налогоплательщиков не наказывали за досрочное исправление ошибок.

Зачем нужны эти изменения?

Эти изменения потребуют дополнительных ресурсов, но они могут иметь большое значение в том, как IRS воспринимается участниками и заинтересованными сторонами OVDP. В настоящее время часто задаваемые вопросы по OVDP не проверяются TAS или внешними заинтересованными сторонами, и изменения трудно отследить. Часто задаваемые вопросы интерпретируются налоговыми агентами, техническими консультантами и юристами IRS. В начале программы 2009 года Налоговое управление США выпустило секретную внутреннюю записку с целью «разъяснить» ключевые условия программы (Часто задаваемые вопросы по OVDP 2009 года № 35), но отказалось раскрыть ее общественности (как того требует FOIA), пока не вмешался мой офис. . Даже сегодня интерпретации IRS условий программы не всегда доступны налогоплательщикам. В результате TAS каждый год получает обоснованные жалобы от налогоплательщиков на то, что сотрудник IRS интерпретирует условия программы нелогичным образом и кажется излишне карательным и несправедливым.

Налоговое управление США почти всегда отвечает на распоряжения о помощи налогоплательщикам (TAO), связанные с ОВД, из моего офиса, объясняя, что все, что оно делает, соответствует часто задаваемым вопросам, интерпретируемым исключительно сотрудниками, которые управляют программой. Обычно в нем говорится, что оно интерпретировало эти термины последовательно на протяжении всего времени, и что у меня и у налогоплательщика нет оснований ставить под сомнение его интерпретацию условий программы. По мнению IRS, любое отклонение предоставит налогоплательщику особый режим, что было бы несправедливо.

Налоговые агенты полагаются на технических консультантов и юристов, которые отвечают на вопросы о том, как применять условия в конкретных случаях. (Мы отмечаем, что если бы условия программы были настолько ясными, в этих консультантах не было бы необходимости.) Иногда эти консультанты соглашаются обсудить свой анализ с налогоплательщиком, а иногда отказываются.

IRS обычно разрешает жалобы на решения своих сотрудников – независимо от того, выдвинуты ли они самими налогоплательщиками или TAO – путем разрешения сотруднику исключить налогоплательщика из программы, если налогоплательщик не принимает его или ее, казалось бы, одностороннее решение. IRS объясняет, что налогоплательщики могут получить надлежащую правовую процедуру вне программы.

Когда налогоплательщик отказывается от участия в программе OVDP или его исключают из нее, комитет определяет объем любого последующего экзамена. Он учитывает заявление налогоплательщика, если налогоплательщик отказался от участия, но не в случае, если налогоплательщик был отстранен от участия. В некоторых случаях кооперативные налогоплательщики удаляются просто потому, что агент не удовлетворен имеющейся информацией. Налогоплательщики могут обжаловать решения о высылке только территориальному менеджеру. Неофициальные данные свидетельствуют о том, что территориальные менеджеры обычно одобряют или откладывают (а не отменяют) решения об удалении без проведения совещания с налогоплательщиком или предоставления адекватных объяснений.

Решение о том, принимать ли подтверждение налогоплательщика о том, что несоблюдение было непреднамеренным (решение, необходимое для получения заключительного соглашения, включающего упрощенные условия, подписанные в соответствии с правилами перехода), было поручено рассмотреть секретному комитету. Налогоплательщик не мог общаться с комитетом, а общение налогового агента с комитетом было скрыто от налогоплательщиков в соответствии с Законом о свободе информации как привилегированное. Налогоплательщик не мог быть уверен, что факты изложены точно. Комитет отклонил бы упрощенный подход на том основании, что налогоплательщик не доказал, что его действия были неумышленными, несмотря на тот факт, что практически невозможно доказать отрицание и что IRS предоставило мало указаний о том, какие доказательства потребуются.

Совокупный результат этих процедур заключается в том, что у налогоплательщиков создается впечатление, что налоговые агенты и их неназванные консультанты обладают неконтролируемыми полномочиями для получения непропорционально больших штрафных санкций, основываясь на реальной угрозе того, что они могут втянуть налогоплательщика в полномасштабную проверку без подотчетности и прозрачности. или надлежащая правовая процедура. Вместо того, чтобы создавать впечатление, что оно произвольно карает тех, кто пытается исправить свои ошибки, IRS должно стремиться способствовать добровольному соблюдению требований, интерпретируя неясности в свою пользу.

Программа OVDP не только не обеспечила прозрачность и надлежащую правовую процедуру для участников, но и не обеспечила прозрачность и подотчетность заинтересованным сторонам в отношении общих результатов программы. В 2017 году, когда Об этом сообщило ТАС Конгрессу по поводу общих результатов программы – результатов, которые Конгресс и все, кому поручено принимать решения об эффективности программы, хотели бы видеть – Отдел крупного бизнеса и международных операций попросил нас отредактировать их. Более того, оно попросило ТАС больше не публиковать данные о программе из систем IRS.

Если IRS хочет, чтобы его считали ответственным и заслуживающим доверия налоговым администратором, ему необходимо решить эти проблемы, даже если оно рассматривает их только как «внешние» проблемы. Поэтому ему следует установить прозрачные, справедливые и разумные процедуры ОВГП, которые уважают права налогоплательщиков. Приведенные выше рекомендации будут хорошим первым шагом. Однако эти рекомендации не должны быть последним шагом. Если Налоговое управление США вынесет ОВДП на публичное обсуждение и обсуждение, оно получит много других достойных идей.

Последнее предложение

Прежде чем закончить, я предложу еще одно предложение, которое может побудить больше налогоплательщиков добровольно подчиниться требованиям. Некоторые из них могут не участвовать в OVDP из-за законных опасений по поводу рисков, возникающих в результате потенциального повторного раскрытия их финансовой информации иностранным правительствам. IRC § 7602(c) уравновешивает вопросы конфиденциальности и потребность IRS в информации от третьих лиц, требуя от IRS уведомлять налогоплательщиков до того, как оно свяжется с третьими сторонами – контакты, которые покажут, что налогоплательщик подлежит проверке или взысканию налогов. В том же духе статья Али Норузи, генерального налогового инспектора Австралии, в журнале Специальный выпуск of Налоговые заметки предлагает налоговому агентству Австралии уведомлять налогоплательщиков, когда оно предоставляет их личную информацию правительствам других стран.

OVDP США потенциально может привлечь несогласных, заверив их, что IRS не будет повторно раскрывать финансовую информацию заявителя другим правительствам или, по крайней мере, предоставит заявителю предварительное уведомление до того, как это сделает. Такое уведомление даст налогоплательщику возможность минимизировать риски для своего имущества и физической безопасности. Это также предоставит заявителю возможность устранить или смягчить любую ошибочную информацию, несоблюдение требований и возможность неправильного толкования или неправильного повторного раскрытия информации запрашивающим агентством.