In блог прошлой неделиМы обсуждали, как широкие амнистии могут ослабить экономическое сдерживание, но узкие амнистии или альтернативные амнистии (например, амнистии, которые прощают только штрафы до того, как будет обнаружено несоблюдение требований) не обязательно имеют такие же негативные последствия. Мы также цитировали исследования, показывающие, что те, кто участвует в амнистиях, также, как правило, являются людьми, допустившими непреднамеренные ошибки (т.е. «добрыми», а не плохими участниками). Кроме того, без амнистии внезапное ужесточение наказаний или принуждение к их исполнению, скорее всего, будет рассматриваться как несправедливое и подрывающее доверие к правительству – точка зрения, которая может подорвать добровольное соблюдение требований.

На этой неделе мы применим наши выводы к оффшорным программам добровольного раскрытия информации (OVDP) IRS. Время для IRS было выбрано правильно. Он предложил серию OVDP после того, как Конгресс увеличил штраф за несообщение об иностранных счетах в Отчете об иностранных банковских и финансовых счетах (FBAR), и до того, как IRS ожидалось получить больше информации от третьих сторон о нераскрытых счетах. Однако изначально ОВГП задумывались как универсальное решение, которое не подходило для тех, кто обычно участвует в амнистиях – доброкачественных субъектов, допустивших непреднамеренные ошибки. Хотя ОВГЗ принесли значительную сумму доходов – 11.1 миллиарда долларов, в соответствии с IRS – и, вероятно, избежал значительных затрат на правоприменение, первоначальная неспособность IRS разработать программы для доброкачественных субъектов, вероятно, подорвала доверие к IRS, создав риски для добровольного соблюдения требований, как обсуждалось в моих ежегодных отчетах Конгрессу (2017, 2014, 2013, 2012, и 2011 (с. 206)).

Относительно внезапный сдвиг правительства – практически полное отсутствие правоприменения до 2004 г. (по описанию Министерства финансов) здесь) несоразмерно наказывать тех, кто допустил честные ошибки – не способствовало распространению мнения о том, что это было разумно или заслуживало доверия. Действительно, одно исследование прогнозируется что его ОВДП в 2009 году увеличило уклонение от уплаты налогов. Хотя автор предположил, что увеличение произошло из-за негативного воздействия на сдерживание, оно могло быть связано с негативным воздействием OVDP на доверие общественности к IRS. В оставшейся части блога эти проблемы описаны более подробно.

Несоблюдение было нормой

Граждане США уже давно обязаны сообщать об иностранных счетах в Отчете об иностранных банковских и финансовых счетах (FBAR). Однако до 2004 года (когда Конгресс ужесточил штрафы FBAR) требования к подаче заявок FBAR не были широко известны, несоблюдение было нормой, требования редко соблюдались, а нарушения наказывались легко. В 2002 году Министерство финансов сообщило что уровень соблюдения FBAR может составлять менее 20 процентов и что гражданские штрафы FBAR были наложены только в двух случаях в период с 2 по 1993 год.

Начиная с 2000 года в рамках своего проекта оффшорных кредитных карт (OCCP) правительство использовало вызовы Джона Доу, чтобы попытаться установить личности американских налогоплательщиков, которые владели кредитными или дебетовыми картами, выпущенными оффшорными банками, по подозрению в том, что они занимаются налоговыми операциями. уклонение (по описанию IRS и Генерального инспектора казначейства по налоговому администрированию (TIGTA), здесь и здесь). Он также предпринял шаги по расширению автоматического обмена информацией с другими странами (как обсуждалось здесь). Это предложило собирать больше информации о доходах нерезидентов, чтобы они могли предоставлять информацию другим странам, заключающим договоры, содержащие Соглашения об обмене налоговой информацией (TIEA). (Конгресс в конечном итоге принял FATCA Таким образом, IRS получила все больше возможностей идентифицировать людей с незарегистрированными оффшорными счетами. Однако, когда он проверял доходы лиц, выявленных через OCCP, он, как правило, не начислял никаких дополнительных налогов, согласно данным ТИГТА. Начиная с 2003 года правительство предложило ряд программ расселения, о которых говорится ниже.

Первая программа IRS, предлагающая снизить (но не отменить) штрафы – Инициатива по добровольному соблюдению оффшорных требований (OVCI)

В период с 14 января 2003 г. по 15 апреля 2003 г. IRS предлагало Инициатива по добровольному соблюдению оффшорных требований (OVCI) лицам, использующим оффшорные платежные карты или аналогичные механизмы для неправомерного уклонения от уплаты налогов, при условии, что они еще не идентифицированы. Участникам придется уплатить за шесть лет невыплаченные налоги, проценты и определенные штрафы за точность и просрочку, но им не грозят никакие гражданские штрафы за мошенничество или возврат информации (включая FBAR). OVCI мог бы сократить затраты на устранение несоблюдения требований, но ограничения на то, кто может участвовать, а также единые условия и наличие лучших альтернатив для многих налогоплательщиков - процесс квалифицированной поправки к декларации (QAR) и IRS давняя криминальная VDP – вероятно, повредила ее популярности. Более того, это не сопровождалось видимым увеличением риска обнаружения, за исключением вызовов Джона Доу. А отчету Национальной комиссии по делам детей Руанды за 2005 год Министерства финансов не дало особых оснований полагать, что правительство меняет нормы соответствия.

IRS получила около 1,326 заявлений OVCI и, как сообщается, собрала около 225 миллионов долларов, в основном от относительно послушных налогоплательщиков. По данным, более половины заявителей OVCI сообщили о своих оффшорных доходах и уплатили налоги, но просто исправляли неподачу FBAR. свидетельство Главной бухгалтерской службой (ныне Счетная палата правительства или GAO). Даже среди тех, кто задолжал налог, в среднем они задолжали всего 5,400 долларов, что позволяет предположить, что стратегия аудита также может не выявить значительные налоговые несоблюдения, если она не будет сосредоточена на тех, кто не участвовал.

Вторая программа IRS, предложенная для разрешения существующих споров – Инициатива по соблюдению требований «Последний шанс» (LCCI)

В период с 2003 по 2009 год IRS пыталась урегулировать дела, отправляя письма налогоплательщикам, у которых было установлено, что у них есть оффшорная платежная карта (или аналогичное соглашение) для доступа к нераскрытому счету, предлагая им так называемую Инициативу по соблюдению требований последнего шанса (LCCI). . Это заполнило пробел, оставленный OVCI, который не распространялся на тех, кого удалось опознать. Согласно LCCI, IRS откажется от некоторых штрафов за непредставление информационных деклараций и будет налагать штрафы за гражданское мошенничество и FBAR только на один год, даже если они могут быть применены к нескольким годам. Примечательно, что он не заменил давнюю практику QAR или добровольного раскрытия информации. По мнению экспертов, это также не исключило возможности договориться на более выгодных условиях, когда это оправдано. ОСО 200603026. Поскольку LCCI применялся к тем, кто был идентифицирован, его основная цель, по-видимому, заключалась в сокращении затрат на процесс обеспечения исполнения. Было особенно важно найти способ сократить расходы на правоприменение, поскольку данные OVCI предполагали, что аудит может оказаться нецелесообразным.

Третья программа IRS – Оффшорные программы добровольного раскрытия информации (OVDP) – ужесточение штрафов для добросовестных участников и ограничение доступа к альтернативам, не налагаемым штрафом.

В 2004 году Конгресс внес поправки в § 31(a)(5321) 5 USC, введя новое наказание за умышленное непредставление FBAR и резко ужесточив наказание за умышленные нарушения. Это увеличение предоставило IRS уникальную возможность способствовать соблюдению требований с помощью программы урегулирования. В 2009 году IRS «настоятельно рекомендовала» всем, кто не подал FBAR и аналогичные декларации, сообщающие о доходах с иностранных счетов, участвовать в программе добровольного раскрытия информации в офшорах (OVDP), согласно FAQ № 10. Это отговаривало их от использования давней программы QAR. Он предупредил, что налогоплательщики, делающие такие «тихие» раскрытия информации, могут быть «привлечены к уголовной ответственности», в то время как участники OVDP, как правило, будут подвергаться довольно суровому «оффшорному» штрафу вместо различных других наказаний, включая FBAR. По ОВГП 2009 года налогоплательщики должны были уплатить:

• Все неуплаченные налоги;
• 20-процентный штраф, связанный с точностью; и
• «Оффшорный штраф» в размере 20 процентов от их максимального остатка на оффшорном счете (плюс иностранные активы) в течение шестилетнего периода (2003-2008 гг.).

Ставка штрафа возместит текущую стоимость неуплаченного налога по счетам за последние 23 года при условии, что налогоплательщик заработает 5 процентов процентов, о которых каждый год не сообщается, согласно GAO. Таким образом, IRS обошла процесс QAR, а также давнюю амнистию, предоставленную Конгрессом, когда он установил срок исковой давности. Более того, IRS, похоже, предполагало, что ее предыдущие программы изменили нормы до такой степени, что только преднамеренное налоговое мошенничество не соответствовало правилам, несмотря на тот факт, что заявители OVCI представляли собой разнообразную группу, в которую входили многие с непреднамеренными нарушениями.

Налоговое управление США ожидало, что те налогоплательщики, которые считали оффшорный штраф слишком суровым, подадут заявление в OVDP, а затем откажутся от него. Однако в FAQ № 34 он предупредил, что «[все] соответствующие годы и проблемы будут подлежать полное обследование ... [и] все применимые штрафы (включая штрафы за возврат информации и штрафы FBAR) будут наложены» [курсив добавлен] против тех, кто отказывается. Это предполагало, что IRS будет добиваться максимального наказания в отношении людей, нарушения которых не были умышленными. Данные OVCI показали, что IRS блефовало, потому что это было бы неразумно использовать свои ресурсы. Однако сообщение IRS подорвало доверие.

В то время как мой офис и внешние заинтересованные стороны выражали обеспокоенность по поводу OVDP 2009 года и призывали IRS раскрыть и отозвать меморандум, который по-новому интерпретировал ключевые условия программы (например, в связи с июнь (стр. 23) и декабрь (стр. 206) отчитывается перед Конгрессом, и в ТАД 2011-1), IRS учредило в 2011 г. Оффшорная инициатива по добровольному раскрытию информации (OVDI) (также называемый OVDP). (Примечание: по состоянию на 13 марта 2108 г. часто задаваемые вопросы OVDI 2011 г., которые отсутствовали на веб-сайте IRS в течение длительного периода, теперь доступны. здесь, благодаря поддержке TAS. Посмотреть обсуждения здесь, здесьи здесь, за наши опасения по поводу неправомерного использования IRS часто задаваемых вопросов, что также может подорвать доверие.)

После закрытия программы 2011 года 9 сентября 2011 года на смену ей пришла ОВДП 2012 года, которая была бессрочной, и так называемая 2014 ОВДП которая является продолжением программы 2012 года на несколько измененных условиях. Размер оффшорного штрафа вырос до 25 процентов от максимального остатка на счете в течение восьмилетнего периода в соответствии с OVDP 2011 года, до 27.5 процентов в соответствии с OVDP 2012 года и до 50 процентов (все еще за восьмилетний период) в рамках программы 2014 года. За парой весьма узких исключений, ОВДП 2011 года применил одинаковые офшорные санкции как к доброкачественным, так и к злоумышленникам. Менее двух процентов оффшорных штрафов были начислены по более низким ставкам в 5 процентов и 12.5 процента.

Единственным другим вариантом для добросовестных актеров было отказаться от программ ОВД и пройти обследование. Однако, поскольку те, кто отказался от участия, столкнулись с длительной неопределенностью, расходами и стрессом, связанными с обследованием, потенциальными апелляциями и риском еще более суровых наказаний, некоторые согласились заплатить оффшорный штраф, предназначенный для злоумышленников. В рамках OVDP 2009 года средний размер оффшорного штрафа, уплаченного теми, у кого были наименьшие счета, почти в шесть раз превышал средний размер незарегистрированного налога, а непредставленные налогоплательщики обычно платили даже больше – значительно больше, чем представленные налогоплательщики с самыми крупными счетами, как показано ниже.

IRS сообщило что по состоянию на октябрь 2016 года 55,800 9.9 участников заплатили более 2003 миллиардов долларов в связи с этими программами, что затмевает показатель OVCI XNUMX года. Это могло быть связано с расширением доступа IRS к информации об офшорных счетах, увеличением Конгрессом штрафов FBAR, широкой оглаской и предполагаемым отсутствием других вариантов для налогоплательщиков, которые случайно не сообщили о доходах с оффшорных счетов. Но для многих налогоплательщиков не было никаких доказательств того, что штрафы были оправданы (а статьи в налоговой прессе предполагали, что многие из них не были), а затраты и долгосрочные последствия до сих пор неизвестны.

Возможно, потому, что большинство налогоплательщиков со значительными офшорными активами, которые хотели участвовать, уже сделали это, и поскольку ставка штрафа увеличилась в соответствии с OVDI 2011 года, непропорциональность оффшорного штрафа увеличилась в процентах от налога, начисленного в соответствии с OVDI 2011 года для всех налогоплательщиков. но особенно для налогоплательщиков с наименьшими счетами, которые заплатили в восемь раз больше среднего неучтенного налога, как показано ниже.

Более того, с каждой новой программой счета участников вообще становились все меньше. Это имеет смысл, поскольку программы изначально не были предназначены для привлечения налогоплательщиков среднего класса, чьи нарушения не были умышленными, но они все больше узнавали о требованиях FBAR, возможности драконовских наказаний и усилиях IRS по обеспечению соблюдения требований и были в ужасе. Таким образом, они пришли в программы, опасаясь судебного преследования, несмотря на прежнее отсутствие правоприменения со стороны IRS.

В следующем блоге мы обсудим, как IRS в конечном итоге предоставила более разумные варианты для добросовестных субъектов, и хотя IRS объявила 13 марта 2018 года о прекращении OVDP, мы также обсудим, как она может улучшить программу.